Полная версия

Главная arrow Экономика arrow Аудит программ поддержки малого и среднего предпринимательства, реализуемых федеральными органами исполнительной власти

  • Увеличить шрифт
  • Уменьшить шрифт


<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>

Сопоставление целей и реальных результатов реализации программы

Попытка по обеспечению взаимоувязки целей, задач, мероприятий и индикаторов федеральной программы финансовой поддержки МСП была предпринята в другом документе - Проектной карте «Развитие малого и среднего предпринимательства» (далее также - проектная карта), которая была разработана в рамках реализации Основных направлений деятельности Правительства РФ на период до 2012 года, утвержденных Распоряжением от 17 ноября 2008 года №1663-р. С точки зрения внутренней логики этот документ является наиболее завершенным обоснованием федеральной программы финансовой поддержки МСП. Проектная карта указывает список планируемых мероприятий и значений целевых индикаторов, по которым предлагается оценивать эффективность действия программы.

Тем не менее возможность оценки результатов значительно сужается из-за наличия иных документов, выпущенных по инициативе Минэкономразвития России, и включающих в себя иные подходы к формулировкам целей, задач и ожидаемых результатов от реализации мероприятий по развитию МСП: прогноза социально-экономического развития РФ (последняя версия которого ориентируется на 2012-2014 гг.) и доклада «О состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию в 2008 году» (далее также - доклад или доклад о состоянии МСП) Доклад «О состоянии и развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации и мерах по его развитию в 2008 году». - Режим доступа: http://www.economy.gov.ru/minec/activity/sections/smallbusiness/doc300000002_1 (28.02.2012).. Отметим, что один из них - доклад о состоянии МСП - является не нормативным актом, а документом информативного характера. Однако и в нём приведены собственные цели, задачи по развитию МСП и соответствующие значения целевых индикаторов, которые, согласно тексту доклада, вытекают из Концепции долгосрочного социально-экономического развития.

Несоответствие значений индикаторов, представленных в различных официальных документах, друг другу (и особенно реальной ситуации в секторе МСП), во-первых, затрудняет интерпретацию и оценку результатов, а, во-вторых, ставит под сомнение вопрос об обоснованности намеченных показателей, учитывая, как легко и быстро меняются их планируемые значения. Проследить это можно на примере целевых индикаторов, приведенных в проектной карте для оценки выполнения предложенных целей: увеличения доли малого и среднего предпринимательства в экономике и формирования инновационно-производственной структуры МСП. Сравнение значений данных индикаторов с подобными индикаторами, указанными в других документах программы, приведено в таблице 1.1.

Таблица 1.1

Целевые индикаторы проектной карты, а также их целевые значения согласно различным документам, характеризующим федеральную программу финансовой поддержки МСП

Наименование

индикатора

Источник

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2020

Цель 1. Увеличение доли малого и среднего предпринимательства в экономике

Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий от совокупного количества экономически активного населения, %

Проектная

карта Хотя в текстах указанных документов методика расчета соответствующего показателя не детализируется, судя по целевым значениям, индикатор проектной карты не учитывает индивидуальных предпринимателей, в то время как аналогичный индикатор социально-экономического прогноза подразумевает, что индивидуальные предприниматели учитываются при расчете.

13

14

15

16

18

Прогноз

25

25,5

26

26,5

Доклад о

состоянии МСП

32,3

Оценка По данным Росстата и Прогноза социально-экономического развития РФ на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов. Индивидуальные предприниматели в расчет не включены.

16,7

16,2

17,0

Доля выпуска продукции малых и средних предприятий, % от ВВП

Проектная

карта

21

22,5

24

25,5

29

Прогноз

21,2

21,5

21,8

22,1

Доклад о состоянии МСП

50

Оценка Выступление президента Опоры России Сергея Борисова на IV Российско-Германской конференции по вопросам малого и среднего предпринимательства (2011). - Режим доступа: http://smb.gov.ru/content/news/federal/general/m,f,423758/ (28.02.2012).

н/д

н/д

21,0

Количество малых и средних предприятий в расчете на 1 тысячу человек населения Российской Федерации, ед.

Проектная

карта

9,6

9,7

9,8

9,9

10,2

Прогноз

11,3

12,3

13,3

14,3

Оценка По данным Росстата.

9,59

11,40

11,53

Цель 2. Формирование инновационно-производственной структуры малого и среднего предпринимательства

Доля оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, занятых в неторговой сфере (в том числе ЖКХ, промышленность и строительство), %

Проектная

карта

28

30

32

34

40

Оценка По данным Росстата.

25,9

23,3

28,1

Количество малых и средних предприятий, поддержанных за счет средств венчурного фонда с региональным участием, ед.

Проектная

карта

20

58

138

152

165

Оценка Российский информационно-аналитический портал «Венчурная Россия». - Режим доступа: http://www.allventure.ru/lib/8/#replies_page1(28.02.2012).

н/д

н/д

60

Так, увеличение доли МСП в экономике согласно проектной карте планировалось исчислять по трём индикаторам: (1) количеству малых и средних предприятий в расчете на 1 тысячу человек; (2) среднесписочной численности работников и (3) выпуску продукции малых и средних предприятий (последние два индикатора - в качестве долей).

Целевой индикатор доли среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых и средних предприятий от совокупного количества экономически активного населения не имеет однозначного статистического содержания. Дело в том, что уже в 2008 году значение подобного индикатора, рассчитанное по данным Росстата (без учета индивидуальных предпринимателей), составляло 16,7%, что фактически превосходило целевое значение и снижало планку по целевому повышению данного индикатора к 2012 году с 5% до 1,3%. Таким образом, формально по результатам 2010 года реализация соответствующей цели, казалось бы, идет с опережением графика, предусмотренного проектной картой, однако фактически за два года значение индикатора увеличилось лишь на 0,3%, что ставит под сомнение способность достичь заявленного к 2012 году уровня в 18%, особенно учитывая снижающееся количество экономически активного населения.

Индикатор среднесписочной численности работников с аналогичным названием присутствует и в тексте Прогноза социально-экономического развития на 2012 год и плановый период 2013-2014 гг., однако при его расчете, видимо, учитываются и индивидуальные предприниматели. Рассчитанное таким образом значение индикатора в 2010 году составило 23,7%. Прогноз предусматривает его повышение до 25% по результатам 2011 года и на 0,5% ежегодно в последующие 3 года.

Резкое повышение (по сравнению с проектной картой) целевых значений индикаторов присутствует в планах, заявленных в докладе о состоянии МСП, в котором предложенные цифры, согласно тексту доклада, приведены «в соответствии с Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации, к 2020 году» (отметим, что в самой концепции никаких целевых индикаторов, освещающих прогноз развития малого и среднего предпринимательства, не приводится). Доклад утверждает возможность достижения к 2020 году доли занятых в сфере малого и среднего бизнеса уровня «60% населения Российской Федерации и 30% от числа занятого населения» (т.е. предполагается, что численность занятого населения больше численности всего населения).

Следующий целевой индикатор - доля выпуска продукции малых и средних предприятий в ВВП - в социально-экономическом прогнозе на 2012-2014 гг. - принимает, наоборот, более мягкий характер, нежели в проектной карте, что, видимо, связано с тем, что индикаторы проектной карты рассчитывались тремя годами ранее, в условиях отсутствия статистики подобного индикатора по малым и средним предприятиям вместе взятым Федеральный закон рот 24 июля 2007 года № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», впервые законодательно определивший понятие «субъекта среднего предпринимательства», вступил в силу только с 1 января 2008 г. Также закон уравнял по отраслям критерий численности сотрудников для отнесения предприятия к субъектам малого предпринимательства. Соответственно, изменения повлияли на показатели МСП в системе статистического учета в сторону их увеличения. . Даже после выделения понятия «среднее предприятие» Росстат приводил расчеты лишь показателя доли выпуска малых предприятий в ВВП: в 2008 году эта доля составила 15,5%, в 2009-м сократилась до 12,4%. Долю выпуска и малых, и средних предприятий в ВВП чаще всего оценивают в 20-27%. По оценкам Опоры России, за 2010 год эта доля составляла 21% Выступление президента Опоры России Сергея Борисова на IV Российско-Германской конференции по вопросам малого и среднего предпринимательства (2011). - Режим доступа: http://smb.gov.ru/content/news/federal/general/m,f,423758/ (28.02.2012).. На похожее значение ориентировалось, видимо, и Минэкономразвития России при корректировке целевых значений на 2012-2014 годы в социально-экономическом прогнозе (вместо 29% в 2012 году - 22,1% в 2014 году). Тем не менее однозначной оценки состава показателя нет, и потому под вопросом остаются выбираемые при прогнозах числовые значения.

Но, даже если не уточнять методику расчета, весьма амбициозным представляется долгосрочное целевое значение индикатора, заявленное в докладе о состоянии МСП: доля малого и среднего бизнеса в общем ВВП к 2020 году должна составить 50% (доля малого бизнеса - 30%). При этом доля малого бизнеса в общем количестве действующих субъектов предпринимательства должна вырасти до 80% (доля малого и среднего бизнеса - 90%).

Последний индикатор первой цели - количество малых и средних предприятий в расчете на тысячу человек населения - является более реалистичным в плане достижения целевых значений, чем предыдущие: во-первых, соотносится со статистикой 2008 года, во-вторых, имеет однозначную текущую оценку индикатора. Изначально в рамках проектной карты предполагалось достичь значения 10,2 (предприятий на 1 тысячу человек) к 2012 году, однако в 2009 году показатель уже составил 11,4, в связи с чем, видимо, в социально-экономическом прогнозе Минэкономразвития России подняло планку целевого тренда на ближайшие годы (увеличение на 1 ед./год до 14,3 в 2014 году).

Доклад о состоянии МСП также включает задачу увеличения количества субъектов МСП. Так, для обеспечения модернизационно-инновационного рывка в 2012-2015 гг. общее число субъектов МСП должно составлять не менее 4,5-5 млн, а к 2020 году их количество должно достичь 6 млн.

Однако главное критическое замечание в отношении приведенных в проектной карте индикаторов - ровно то же, какое выдвигалось и в отношении признанных неэффективными программ 1990-х годов. А именно то обстоятельство, что даже достижение целевых значений индикаторов может быть связано не столько с результатом конкретных действий ведомства, сколько с влиянием макроэкономических и макрополитических процессов более общего характера, а потому такое целеполагание давно отвергнуто в зарубежной литературе по политике в области содействия предпринимательству Подробнее см. работы британского эксперта в области политики содействия предпринимательству и лауреата Всемирной премии за исследования в области предпринимательства Дэвида Стори, например Storey D.J. Evaluating the Impact of Public Policies to Support Small Businesses In Developed Economies. - Working Paper No. 59. September 1998.. Помимо прочего, выдвижение такого рода индикаторов на роль показателей эффективности программы создает возможность для манипулирования: при достижении целевых значений этот факт можно отнести на счет успешности действий Минэкономразвития России, а при недостижении реальных значений плановым «обстоятельства непреодолимой силы» (рецессия, инфляция и т.п.) могут уже использоваться в качестве оправдания.

Вторая основная цель программы - формирование инновационно-производственной структуры малого и среднего предпринимательства - также предлагает ориентироваться на то, что и заявлено в её названии: изменение структуры МСП по видам экономической деятельности в сторону неторговой сферы (промышленность, наука, строительство, ЖКХ) и повышение уровня инновационности сектора МСП. При этом уровень инновационности сектора предлагается измерять в количестве малых и средних предприятий, поддержанных за счет средств венчурного фонда с региональным участием. Необходимо отметить, что подобный показатель скорее относится к показателям, которые устанавливаются при определении задач, а не целей: иначе говоря, он ориентирован на «то, что нужно сделать». Опять-таки, в зарубежной литературе наиболее надежным индикатором инновационности является доля МСП, в составе выпуска которых значимую часть составляет продукция, являющаяся новой для большинства клиентов фирмы.

Факт привлечения инвестиций венчурного фонда в предприятия МСП мало может сказать об уровне инновационности сферы в целом - по крайней мере, потому, что дальнейшая судьба этих предприятий в данных индикаторах уже не отражается. Кроме того, в широком доступе отсутствует и статистика данного показателя. Всероссийский информационно-аналитический портал в обзоре рынка прямых и венчурных инвестиций в Россию за 2010 год Российский информационно-аналитический портал «Венчурная Россия». - Режим доступа: http://www.allventure.ru/lib/8/#replies_page1(28.02.2012). приводит данные о том, что в 2010 году поддержку венчурных фондов, созданных при участии региональных венчурных фондов и Российской венчурной компании, получили в общей сумме около 60 компаний (20 из них получили поддержку региональных венчурных фондов), в то время как согласно проектной карте в 2010 году подобные инвестиции должны были получить уже 138 компаний.

В докладе о состоянии МСП также обосновывается необходимость инновационно-модернизационного рывка за счет инновационных субъектов малого и среднего предпринимательства. Согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года, на которую ориентируется доклад, доля подобных предприятий должна составлять 15-20% от общего количества субъектов МСП.

С целевым индикатором доли оборота субъектов малого и среднего предпринимательства, занятых в неторговой сфере (в том числе ЖКХ, промышленность и строительство) аналогичная ситуация: реальная статистика пока не поспевает за указанными в проектной карте ориентирами. В 2009 году доля оборота МСП, занятых в неторговой сфере, должна была составить 30% (в реальности получилось около 23% По данным Росстата.), в 2010 году - 32% (реальный показатель составил около 28%).

Прогноз социально-экономического развития РФ на 2012 год и плановый период 2013-2014 годов не включает подобных целевых индикаторов, однако похожие требования к развитию инновационно-производственной структуры сферы МСП имеются в докладе о состоянии МСП. В частности, в нем утверждается, что к 2020 году должны произойти:

  • · рост числа предприятий, занятых в сфере здравоохранении, ЖКХ, информационных услугах, науке - до 50% (в 12 раз по сравнению с 2007 годом);
  • · сокращение относительной доли малых предприятий, занятых в сфере торговли - до 20% (в 2,5 раза по сравнению с 2007 годом), без сокращения их общей численности;
  • · рост числа компаний, занятых в строительстве и обрабатывающей промышленности - в 4-5 раз (от 130 тысяч до 500 тысяч компаний).

Учитывая, что в 2007 году было около 40 тыс. малых и средних предприятий, занятых в сфере здравоохранении, ЖКХ, информационных услугах, науке, к 2020 году исходя из такого прогноза их число должно составить около 480 тыс., а, поскольку их доля в числе всех предприятий, согласно тому же требованию, должна составить 50%, постольку общее количество субъектов МСП должно в 2020 году достичь 960 тыс., т.е. даже меньше уровня 2010 года (4,5 млн. субъектов МСП По данным Росстата.). Включение в единый прогноз остальных двух требований делает задачу невыполнимой в принципе, а целевые индикаторы, указанные в докладе, - недостижимыми.

Различие целевых значений индикаторов, представленных в различных документах, отмечается и в перечне задач, с помощью которых предусматривается реализация представленных целей. Так, количество бизнес-инкубаторов, согласно карте, должно было повыситься к 2010 году до 105 (фактически их число составило 93), к 2012 году - до 160. Доклад о состоянии МСП же указывает конечную цель этого тренда - довести число бизнес-инкубаторов к 2020 году до 500 единиц.

В рамках задачи обеспечения доступа субъектов МСП к объектам недвижимости рассматривается целевой индикатор количества предприятий, воспользовавшихся правом приоритетного выкупа арендованного имущества. Согласно проектной карте, их число в 2010 году должно было составлять 8000, согласно социально-экономическому прогнозу в следующем, 2011 году, - уже 30000 с последующим ростом к 2013 году до 45000.

Также резким повышением значения характеризуется и индикатор доли налогоплательщиков, перешедших на упрощенную систему налогообложения (на основе патента): проектная карта предполагала достичь к 2012 году 5%, социально-экономический прогноз ставит уже планку в 12%, а к 2014 году - в 18%.

При этом отчитываться по достижению показателей (при том, что большинство из них отсутствует в публикуемых статистических сводках Росстата или публичной статистике ведомств, а часть показателей являются опросными) или проведенным мероприятиям, указанным в проектной карте, пока никто не пытается, что оставляет проектную карту на данном этапе просто списком заявленных целей.

В заключение опять подчеркнем: дело даже не в том, что в отдельных документах, принятых в разное время без учета уже публично заявленных иных целей, не сходятся цифры. Самый большой недостаток такого подхода - отсутствие приростных индикаторов, очищенных от влияния массы привходящих более общих причин, что делает их использование в качестве критериев эффективности программ поддержки МСП заведомо неприемлемым.

 
Перейти к загрузке файла
<<   СОДЕРЖАНИЕ   >>